城乡居民最低生活保障制度作为民生保障体系中的基础性工作，衡量着社会保障和社会建设整体发展水平，关系着人民群众的切身利益，体现着党和政府的形象，促进着社会的稳定与和谐发展。对此，县民政局积极争取县委、县政府的高度重视，于1997年在梓桐镇开展低保对象界定、收入测算、标准确定等的调查研究，在屏门乡举行了首次低保救助发放试点，取得了试点经验。1998年，全县推广建立了城乡一体化的居民最低生活保障制度。

　　在这10年多时间的实施过程中，县民政局不断探索和完善该制度。一是建立了自然增长机制。低保标准随全县社会经济发展、人民生活水平的逐渐提高而相应调整，先后调整标准18次，其中农村低保标准调整了10次、城镇居民低保标准调整了8次。二是建立了准入和退出制度。由原来的下达指标控制审批低保对象完善为现行的大批量审批与动态审批相结合的准入制。对参加工作、生产劳动、增加收入、改善条件的低保家庭及时办理退出手续，基本上做到了“应保则保、应退尽退”。三是建立了公示监督机制。实行阳光、透明的操作办法，低保家庭的基本情况、补助标准及发放资金情况都要在村（居）务公开栏公示，实行民主评议，接受群众和社会的监督，以体现它的公正性。四是建立了收入核定机制。对家庭收入的计算项目、核算标准等作了具体、明确的规定，以体现它的合理性。五是建立了低保对象公益劳动制度。凡有劳动能力的低保对象由于一时找不到工作或由于生产资料不足等原因享受低保待遇的人员，由村委会、社区组织参加公益性劳动，以体现劳动所得的社会分配原则。六是建立了规范的审批程序。必须以家庭为单位提出申请，村委会、社区民主评议，乡镇审核并报县民政局审批。七是建立了与低保制度相衔接的配套制度。如教育救助、医疗救助、灾害救助、养老救助、住房救助、司法援助、就业援助、五保供养、社会互助等制度，提高了低保救助的能力和水平。通过这样的组织程序和保障措施，使全县困难群众的基本生活得到有力保障。

　　在探索和实践过程中，城乡低保作为国家保障民生的最后一道防线，随着形势的发展变化，给深化与完善低保制度提出了新课题、新要求。

低保工作的基本现状

　　我县现有城乡低保对象5748户11624人，政府财政支付年保障金1133万元。其中，城镇低保对象639户1131人，占全县城镇人员总户数的2.57%，年支付保障金184万元。分类构成为：失业人员家庭358户689人，占56%；无业人员家庭98户142人，占15%；残疾人员家庭94户169人，占15%；三无对象33户33人，占5%。而农村低保对象5109户10493人，占全县农村人员总户数的4.29%，年支付保障金949万元。分类构成为：“五保”对象663户674人，占13%；残疾人员家庭1635户3675人，占32%；特困户家庭2759户6071人，占54%；孤儿和优抚对象52户73人，占1%。2008年全县最低生活保障标准分别为城镇280元/月、农村168元/月；低保对象年物价补贴标准分别为城镇480元、农村300元；70周岁以上低保对象增发月生活补贴标准分别为城镇20元、农村10元。

　　低保制度实施以来的保障对象逐年增加、保障标准逐年提高、保障资金逐年增多。据统计，农村居民最低生活保障对象从1998年1980户3950人增至今年的5106户10487人；保障标准从月补差37.5元提高至今年的168元；年保障户数增加了1.58倍、人数增加了1.65倍，资金增加了19.6倍。县、乡镇两级财政负担比例经过3次调整，逐渐降低乡镇负担，由原来县、乡镇负担比例5：5调整为7：3和6：4，再调整到8：2、8.5：1.5、9：1、9.5：0.5四个档次。

存在的问题与不足

　　低保政策宣传不够到位。许多干部群众都没有理解最低生活保障作为社会保障体系最后一道防线的真正意义，在走访中，发现部分村民和村干部对低保救助政策具体内容存在一知半解的问题，加上传统的家族宗室因素和村干部“官本位”思潮严重，出现在低保执行过程中少数村干部凭借关系的亲疏、人缘的好坏，将低保待遇作为优亲厚友、树立个人威信的工具，以致于多子女家庭、有赡抚养能力家庭和老党员、村干部也堂而皇之地享受低保待遇。

　　低保对象界定还有一定的难度。首先，在“低保”资格确认上，最大的难题是对收入缺乏有效的审核手段，或者隐性收入核算问题比较突出，难以货币化。其次，部分家庭为获得最低生活保障，存在严重的逆向选择行为和道德风险问题，将年老父母与子女分开，单独由父母申请农村低保或与困难子女及残疾子女捆绑一起享受低保，把法律规定的赡养义务推向政府。同时，由于责任心不强或怕得罪人，部分基层工作人员没有按照低保标准严格核定、核实，而是草率估算，任意填报，也让一些人钻了空子、占了便宜。

　　低保条件的掌握不够严格。边缘户列入低保现象比较明显，低保人口把关不严致使低保人数过多；还有部分乡镇低保对象和贫困救助对象混淆不清，把因病因灾等原因引起的家庭支出大，等同于家庭经济来源少而列入低保。

　　实施准入和退出的动态管理机制还有难度。一是近几年医疗救助、住房等配套优惠政策的出台使低保待遇不断提高。从2007年直接救助低保户资金、物价补贴等资金来看，城镇年救助资金达到近万元，农村也达到2000-3000元，通过救助，有的低保家庭经济收入超过了边缘户和一般困难户，现实经济利益使他们不愿主动提出退保。二是部分低保对象依赖性重、自觉意识差，即使自己家庭收入提高了，生活条件改善了，享受的保障标准偏高或者不符合低保条件了，也不会如实报告，不愿意降低保障待遇，更不愿意退出低保。三是乡镇民政干部考虑本乡镇利益，对已死亡人员没有及时上报，大多要到一年一度批量审批时才进行调整。四是“家庭实际收入”核定难，家庭收入多元化、隐蔽性强，有的人故意躲避手法巧妙，有些单位受“好人思想”影响，帮助申请者作弊，加上工作量大，基层低保人员又非专业性，导致有时在评议确定申请对象时比较难把握。

　　低保人员的观念误区还比较大。城镇部分失业、下岗、待业人员由于求职观念上的误区，放不下“城里人”的架子，脏活苦活不愿干，对收入期望值过高，“等靠要”的依赖思想依旧，成为就业和再就业的无形障碍。使得一些人觉得上班不如吃低保，打破了原来的 “企业铁饭碗”，又端起新的“低保铁饭碗”。如此下去，可能会出现一些人的道德观念败坏，抛弃中国人勤劳的本色，做起了不良的“表率”，从而扭曲低保制度的本质意义，产生不良的社会影响。

　　低保工作队伍建设有待加强。低保政策制度涉及面广、业务性强、更新速度快，乡镇、村低保工作人员由于缺乏系统的业务培训，导致政策水平、业务素质难以适应当前低保工作的新形势和新要求，工作成效不明显。

工作对策与建议

　　加大低保政策法规宣传力度。一是以“法律六进”活动为契机，加大低保政策法规制度在基层的宣传、解释力度，提高广度和深度，促使广大群众树立正确的“低保”观念，自觉摒弃“低保就是吃国家大锅饭”、“能吃到低保就是能耐”等以能吃低保为荣的错误思想，引导、鼓励和帮助广大有劳动能力的困难人员通过自主劳动脱贫致富。二是严格执行“三公开三公布”制度，即做到政策公开、对象公开、标准公开和低保对象申请张榜公布、村委会初审张榜公布、民政部门审批结果张榜公布，加强低保工作的透明度和诚信度。三是加强对中华民族传统美德和社会公德的宣传教育，对个别为达到单独享受低保目的而突破道德底线的行为，要坚决予以纠正和曝光。

　　建立有效制度，加强监督管理。一是建立县、乡镇、村（社区）三级管理网络，乡镇民政助理员和村（社区）民政信息员对低保对象实行每年、每半年和每季走访普查，县民政局对举报投诉情况进行及时核查与督查，进一步提高乡镇、村（社区）干部的低保工作意识，起到宣传、督促作用。二是通过多渠道和公布投诉电话等方式，接受群众的咨询和投诉，实行个案管理，经过认真调查核实，取消部分不符合条件的低保对象，调整部分低保对象的补助标准，及时将一些符合条件的特困群众纳入低保范围。三是组建由老党员、老干部为主体的低保义务监督员队伍，借助社会力量对各村、社区的低保工作实施全程、立体型监督。

　　严格执行低保申报民主评议制度。民主评议不仅能避免出现“人情保”、“关系保”，还能体现低保工作的公正度、透明度。因此规范低保程序中的民主评议制度不容忽视，各村的村两委成员、部分老党员、村民代表组成民主评议小组，负责对申请低保待遇的困难家庭进行民主评议。评议小组成员根据上门调查、走访邻里及书面取证等方式取得的低保申报家庭经济状况和生活水平相关信息，按照《浙江省最低生活保障家庭收入核定办法》的规定，采用无记名投票方式对申报家庭逐一进行评议，签署具体意见、注明相关原因，评议结果及相关资料归档备案，并及时在村务公开栏公示，接受群众的评议和监督。

　　着力提高低保界定准确率。低保工作重点要保障“五保”、“三无”对象，未婚、离异的二级以上残疾人，缺劳力、经济收入明显低于最低生活保障标准的困难家庭。而低保边缘家庭、因病困难家庭，要充分利用新型农村合作医疗、社会医疗救助，三级救助圈救助及临时救助制度等救助政策帮助解决困难。这样，既能解决低保边缘户、困病致贫家庭的基本生活，又能确保低保对象的准确性。同时在低保申请时实施“低保申报诚信承诺书”制度，明确低保享受人员应尽的社会责任和义务，重点告知弄虚作假所承担的法律责任和后果。由申请人和具体承办人签字确认，加强低保对象自我约束力和相关工作人员的责任心，保证申报材料的真实可靠。

　　加强镇村干部低保业务培训。要利用远程教育系统、农村夜校等平台开展多批次的业务培训来提升乡镇、村低保工作人员法制意识和业务技能，消除干部群众的认识盲点。在县民政部门加强对乡镇民政干部业务培训的同时，各乡镇也要结合当地实际，相应开展村级骨干的管理和业务培训，不断提高工作人员的整体素质，努力打造一支业务精通、作风优良、服务周到、群众满意的低保工作队伍。

　　深化动态管理，确保保障到位。在调整进、退机制方面，要经常了解低保对象的生活情况，定期核实低保对象家庭人口收入增减变动情况，及时进行调整，对因情况变化不再符合低保条件的家庭及时退出低保，真正使“能进能出”、动态管理机制正常运行。同时加强与劳动保障等部门的联动，适时掌握低保对象的就业、退休情况，及时调整低保对象。

　　城乡居民最低生活保障工作是促稳定、保和谐、提品质的重要社会保障机制，做好此项工作对于保障全县广大困难群众的基本生存权具有重要意义。我们只有不断地探索和完善各单项机制，实行各环节、各层次间的资源整合，牢固树立“政治意识、大局意识、责任意识、机遇意识、发展意识、实干意识”， 创业创新，才能促进低保制度的全面和完整，发挥低保制度在构建社会主义和谐社会中的重要作用，全力打造“覆盖城乡、全民共享”的基本生活保障体系，为加快建设全面小康新淳安奠定坚实的基础。

千岛湖新闻网　编辑：叶青　方耀